Решение Красноярского УФАС России от 26.08.2011 г № Б/Н
Администрация Краснотуранского района ул. К. Маркса, 14, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край, 662660 ГПКК «Краснотуранское АТП» ул. Дружбы, 7а, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край, 662660
Резолютивная часть решения оглашена сторонам по делу на заседании Комиссии 17 августа 2011.
В полном объеме решение изготовлено 26 августа 2011.
Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии – Захаров В.М., руководитель управления, члены комиссии – Высотина Н.О., главный специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля, Корнилова Т.С., ведущий специалист-эксперт правового отдела,
рассмотрев дело № 267-16-11, возбужденное по признакам нарушения администрацией Краснотуранского района (ул. К. Маркса, 14, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край) и ГПКК «Краснотуранское АТП» (ул. Дружбы, 7а, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край, 662660) пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»),
Установила:
В рамках проведения Красноярским УФАС России контрольного мероприятия в отношении администрации Краснотуранского района на предмет соблюдения норм антимонопольного законодательства (приказ управления от 09.03.2011 № 132 «О проведении плановой проверки») выявлен договор от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год, заключенный между администрацией Краснотуранского района (ул. К. Маркса, 14, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край, 662660) и ГПКК «Краснотуранское АТП» (ул. Дружбы, 7а, с. Краснотуранск, Краснотуранский район, Красноярский край, 662660).
Данный договор был заключен в нарушение процедуры, определенной статьей 8 Закона Красноярского края от 22.12.1998 № 5-230 «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае» (далее - закон Красноярского края от 22.12.1998 № 5-230).
По факту заключения договора от 01.01.2011 без проведения конкурса на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год на основании приказа № 493 от 19.07.2011 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства» возбуждено дело № 267-16-11 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции» в отношении администрации Краснотуранского района и ГПКК «Краснотуранское АТП».
Определением о назначении дела № 267-16-11 от 19.07.2011 его рассмотрение было назначено на 26.07.2011.
26 июля 2011 года состоялось рассмотрение дела № 267-16-11 с участием представителей сторон по делу. От администрации Краснотуранского района присутствовал представитель по доверенности № 47 от 25.07.2011 – От ГПКК «Краснотуранское АТП» директор .
В связи с необходимостью получения Комиссией документов и письменных пояснений от лиц, участвующих в деле № 267-16-11 дело было отложено на 17.08.2011.
17 августа 2011 года состоялось рассмотрение дела № 267-16-11 с участием представителей администрации Краснотуранского района - Майер А.Г. (доверенности № 47 от 25.07.2011) и Никитенко Т.А. (доверенности № 48 от 16.08.2011). ГПКК «Краснотуранское АТП» явку представителя не обеспечило, направив в адрес управление ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя предприятия.
Факт нарушения антимонопольного законодательства администрацией Краснотуранского района не признан. В обоснование правомерности действий по заключению договора от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год администрация Краснотуранского района ссылается на то, что ГПКК «Краснотуранское АТП» является единственным предприятием на территории Краснотуранского района, имеющим возможность оказывать услуги по перевозке пассажиров по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении. Кроме этого, администрация Краснотуранского района указывает на то, что обязанность проведения конкурса определена законом Красноярского края от 22.12.1998 № 5-230 «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае», который с 01.01.2011 утратил силу. При этом на заседании Комиссии 26.07.2011 представителем администрации Краснотуранского района было озвучено о необходимости проведения конкурсных процедур при заключении договоров на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении посредством размещения муниципального заказа.
ГПКК «Краснотуранское АТП» так же факт нарушения антимонопольного законодательства не признает, ссылаясь на то, что предприятие лишь подписало договор от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год. В разработке договора от 01.01.2011 предприятие не участвовало. О необходимости проведения конкурсного отбора при заключении договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении ГПКК «Краснотуранское АТП» не было известно.
Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в рассмотрении дела, Комиссия пришла к следующим выводам.
Предметом спорного договора от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год является то, что администрация Краснотуранского района поручает, а ГПКК «Краснотуранское АТП» обязуется исполнять муниципальный заказ на организацию и осуществление перевозки пассажиров в пригородном и междугородном сообщении, согласно утвержденной программе и согласованного расписания (часть 1 договора от 01.01.2011). Срок действия договора определен периодом с 01.01.2011 по 31.12.2011 (часть 5 договора от 01.01.2011). Оплата ГПКК «Краснотуранское АТП» за оказание услуг по перевозке пассажиров производится администрацией Краснотуранского района на основании месячной программы перевозок (часть 3 договора от 01.01.2011).
Конституцией Российской Федерации (статья 8) гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального района.
В соответствии с нормой, закрепленной в статье 2 закон Красноярского края от 22.12.1998 № 5-230 «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае» (далее – закон Красноярского края № 5-230), определяющего правовые основы функционирования автомобильного и городского электрического пассажирского транспорта в Красноярском крае на момент заключения спорного договора от 01.01.2011, организатором пассажирских перевозок является орган государственной власти или местного самоуправления, либо уполномоченное ими юридическое лицо, осуществляющее организацию, контроль и регулирование перевозок пассажиров.
Согласно статье 6 закона Красноярского края № 5-230 к полномочиям органов местного самоуправления отнесены городские, пригородные и внутрирайонные пассажирские перевозки.
В соответствии со статьей 7 вышеуказанного закона организация перевозок пассажиров транспортом общего пользования осуществляется посредством формирования краевых и муниципальных программ пассажирских перевозок, обеспеченных финансированием за счет средств соответствующих бюджетов, в случае, если перевозки нерентабельны. В целях обеспечения безопасности дорожного движения уполномоченные органы исполнительной власти края, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции устанавливают предельное количество транспортных средств, осуществляющих перевозки по одному маршруту. В необходимых случаях определение перевозчика и транспортных средств, для обслуживания таких маршрутов может осуществляться путем объявления конкурса между перевозчиками.
В соответствии со статьей 8 закона Красноярского края № 5-230 перевозчики привлекаются к выполнению муниципальных программ пассажирских перевозок на конкурсной основе. С победителем конкурса заключается договор на выполнение программы перевозок пассажиров.
В соответствии с законом Красноярского края № 5-230, для организации и осуществления пассажирских перевозок по муниципальным программам перевозчик должен привлекаться на конкурсной основе.
При этом условия объявленного конкурса, в том числе предмет конкурса и критерии отбора победителя конкурса, не должны противоречить нормам федерального законодательства.
В соответствии со статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги проводятся в форме аукциона или конкурса.
Таким образом, конкурс должен проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих наилучшие условия для перевозки пассажиров и багажа, и являться способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках.
Статьей 13 закона Красноярского края № 5-230 определено, что перевозчик имеет право принимать участие в конкурсах на осуществление пассажирских перевозок.
Комиссия отмечает, что на момент заключения договора от 01.01.2011 должны были быть применены нормы закона Красноярского края № 5-230. Ссылка администрации Красноярского края на тот факт, что 01.01.20011 закон Красноярского края № 5-230 утратил силу, не могут быть приняты во внимание.
Закон Красноярского края № 5-230 в соответствии со статьей 14 Закона Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения в Красноярском крае» признан утратившим силу. Закон Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения в Красноярском крае» вступил в силу 07.01.2011 (через 10 дней со дня его официального опубликования). Таким образом, на момент заключения договора от 01.01.2011 между администрацией Краснотуранского района и ГПКК «Краснотуранское АТП» должны были быть соблюдены требования закона Красноярского края № 5-230.
Последствиями выбора организаций для выполнения муниципальной программы пассажирских перевозок, является возмещение организациям расходов на перевозку пассажиров в форме субсидий.
В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса РФ, принцип результативности и эффективности использованию бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов, участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств при достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исходя из указанного принципа бюджетной системы РФ, орган местного самоуправления вправе при проведении конкурса устанавливать критерии для определения победителя, которые будут отвечать цели наибольшей экономической целесообразности и эффективности пассажирских перевозок по нерентабельным маршрутам.
Предметом торгов в форме конкурса являются организация и осуществление услуг по перевозке населению, а также компенсация затрат перевозчикам, что не является муниципальными нуждами. В данном случае следует руководствоваться специальным законом Красноярского края № 5-230.
Правоотношения сторон направлены на организацию перевозки населения транспортом общего пользования, при выполнении которых перевозчик в силу закона обязан осуществить перевозку по обращению любого гражданина за плату, рассчитанную исходя из утвержденных тарифов или на льготных условиях.
Средства субсидий предоставляются перевозчику на возмещение убытков от перевозки пассажиров, образующихся вследствие разницы между фактическими затратами на перевозки и стоимостью билета по установленным тарифам, являются компенсационными средствами.
Следовательно, данные правоотношения не могут регулироваться Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Пункт 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе а целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, на основании принятых актов исполнительными органами власти.
В соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий.
Согласно статье 3 ФЗ «О защите конкуренции» настоящий Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Федеральным законом «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Вред публичным правам и интересам, т.е. посягательство на правопорядок в сфере конкуренции, определяется через категории недопущения, ограничения или устранения конкуренции, либо через категорию «вред конкуренции».
Недопущение конкуренции - это такая ситуация, при которой исключается возможность конкуренции; ограничение конкуренции - когда существенно снижается возможность конкуренции, устранение конкуренции - когда устраняется ее возможность, вплоть до нуля.
Соответствующими действиями администрации Краснотуранского района Красноярского края нарушен публичный порядок, обеспечивающий конкуренцию, а также ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов.
Заключение договора от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год без проведения публичных процедур противоречит положениям Закона Красноярского края № 5-230 и свидетельствует об ограничении конкуренции путем создания преимущественных условий деятельности ГПКК «Краснотуранское АТП» при получении права осуществления деятельности по перевозке пассажиров по 6 междугородним внутрирайонным маршрутам и по 2 пригородным маршрутам с возмещением убытков из бюджета в форме субсидии и устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности получения такого права.
ГПКК «Краснотуранское АТП» могло заключить данный договор только по результатам конкурсных процедур. Однако договор от 01.01.2011 заключен в нарушение порядка, установленного законом Красноярского края № 5-230, и получило в свою очередь преимущественные условия деятельности, что противоречит статье 16 ФЗ «О защите конкуренции».
Нарушение статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции» усматривается в действиях ГПКК «Краснотуранское АТП» и заключается в участии в антиконкурентном договоре от 01.01.2011 года. Сама возможность заключения договора между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такой договор приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению конкуренции, рассматривается законодателем как общественно опасное деяние, имеющее квалифицирующее значение для констатации факта нарушения антимонопольного законодательства. Наличие или угроза наступления негативных последствий в результате заключения такого договора презюмируется и не требует отдельного доказывания.
Так же следует учесть тот факт, что в 2009 и 2010 годах между сторонами заключались аналогичные договоры. Маршруты, включенные в программу пассажирских перевозок автомобильным транспортом в период 2009-2011 годов не изменялись. В результате заключенного договора от 01.01.2011 ГПКК «Краснотуранское АТП» получена сумма субсидии равная 807000 рублей, переведенная администрацией Краснотуранского района согласно платежных поручений № 000001 от 19.01.2011, № 000002 от 08.02.2011, № 000003 от 18.03.2011, № 000004 от 19.04.2011, №000005 от 05.05.2011, № 000006 от 16.06.2011.
Согласно пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с положениями пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательская деятельность является самостоятельной, осуществляемой на свой страх и риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнение работ или оказания услуг.
ГПКК «Краснотуранское АТП» на основании устава, утвержденного приказом агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края от 30.06.2009 № 06-1028п является коммерческой организацией, основная цель деятельности которого получение прибыли. Данные положения свидетельствуют о том, что ГПКК «Краснотуранское АТП» обладает статусом субъекта предпринимательской деятельности, на которого распространяются вышеуказанные нормы Гражданского кодекса РФ.
На основании вышеуказанного ГПКК «Краснотуранское АТП» является самостоятельным хозяйствующим субъектом и должно осуществлять деятельность на товарных рынках в равных конкурентных условиях.
Учитывая вышеизложенные фактические и правовые обстоятельства, Комиссия приходит к выводу:
- об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела;
- о наличии в действиях администрации Краснотуранского района и ГПКК «Краснотуранское АТП» состава нарушения, предусмотренного пунктом 4 статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции».
Учитывая изложенное, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства
Решила:
1.Признать администрацию Краснотуранского района, ГПКК «Краснотуранское АТП» нарушившими пункт 4 статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции» в части заключения 01.01.2011 договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год, ограничивающего конкуренцию, путем создания преимущественных условий деятельности ГПКК «Краснотуранское АТП» по перевозке пассажиров транспортом общего пользования посредством предоставления (получения) на внеконкурсной основе права осуществления деятельности по перевозке пассажиров по муниципальной программе и устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности осуществления данной деятельности.
2.Выдать администрации Краснотуранского района Красноярского края предписание о прекращении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, с этой целью администрации надлежит:
- в срок до 31.12.2011 направить действия на расторжение с ГПКК «Краснотуранское АТП» договора от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год;
- не вступать с ГПКК «Краснотуранское АТП» в антиконкурентные соглашения, предметом которых является осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении.
3.Выдать ГПКК «Краснотуранское АТП» предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, с этой целью:
- в срок до 31.12.2011 направить действия на расторжение с администрацией Краснотуранского района договора от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год;
- не вступать с администрацией Краснотуранского района Красноярского края в антиконкурентные соглашения, предметом которых является осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении.
4.Выдать ГПКК «Краснотуранское АТП» предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, с этой целью: перечислить в федеральный бюджет денежные средства в сумме 807 000 (восемьсот семь тысяч) рублей, переведенные согласно платежных поручений плательщиком - администрацией Краснотуранского района в счет оплаты по договору от 01.01.2011 на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования по муниципальному заказу в пригородном и междугородном сообщении на 2011 год.
Примечание. Решение и предписание может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его вынесения.
В соответствии с частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от восьми тысяч до двенадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Председатель Комиссии
В.М. Захаров
Члены Комиссии
Н.О. Высотина
Т.С. Корнилова