Решение Красноярского УФАС России от 28.10.2010 г № Б/Н
Администрация города Ачинска Красноярского края 662150, г. Ачинск, ул. Свердлова, 17 <...> <...>
Резолютивная часть решения оглашена сторонам по делу на заседании Комиссии 25 октября 2010 года. В полном объеме решение изготовлено 28 октября 2010 года.
Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии: Захаров В.М., руководитель управления,
члены Комиссии: - Деревягина О.Е. - начальник контрольного отдела, Денк В.А. - заместитель начальника отдела естественных монополий
рассмотрела дело № 307-15-10, возбужденное в отношении администрации города Ачинска Красноярского края (662150, Красноярский край, г. Ачинск, ул. Свердлова, 17) по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон «О защите конкуренции»).
Дело рассмотрено с участием:
представителя администрации города Ачинска <...> (на основании доверенности № 01-17-029 от 27.07.2009);
<...> (на основании паспорта).
В ходе рассмотрения дела Комиссией установлено следующее.
В Красноярское УФАС России поступил запрос депутата Ачинского городского Совета депутатов <...> по факту заявления простого товарищества собственников торговых павильонов и киосков (исх. № 2010-04-006 от 14.04.2010, вх. № 4599 от 14.04.2010).
Согласно заявлению <...>, направленному от имени простого товарищества собственников торговых павильонов и киосков, расположенных по адресу: Красноярский край, г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, микрорайона 3 Привокзального района, товарищи обратились в постоянную комиссию по размещению временных объектов на территории города Ачинска (далее – постоянная комиссия) с коллективным проектом устройства временного торгового ряда. Предоставление земельного участка для размещения торгового ряда по адресу: г. Ачинск, напротив жилого дома № 12 по ул. Дружбы Народов было предварительно согласовано постоянной комиссией. <...>, действующему от имени простого товарищества, были выданы выписка из протокола заседания постоянной комиссии № 06 от 17.03.2010 и лист согласования. Разрешение на размещение торгового ряда простому товариществу постоянной комиссией в последующем выдано не было.
По данному факту Красноярским УФАС России приказом № 453 от 29.07.2010 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела № 307-15-10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства» в отношении администрации города Ачинска было возбуждено дело № 307-15-10.
Рассмотрение дела в связи с необходимостью получения дополнительной информации было отложено в соответствии с определением от 27.07.2010 на 29.09.2010.
На заседании Комиссии 29.09.2010 представителем администрации города Ачинска было заявлено устное ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с необходимостью представления доказательств достижения соглашения между администрацией города Ачинска и участниками простого товарищества. Определением от 29.09.2010 рассмотрение дела было отложено на 25.10.2010.
На заседании Комиссии 25.10.2010 <...> заявил ходатайство, в соответствии с которым просил прекратить рассмотрение дела, поскольку разногласия между участниками договора простого товарищества и администрацией города Ачинска по вопросу строительства временного торгового ряда урегулированы. Однако каких-либо документов, подтверждающих урегулирование разногласий между простым товариществом и администрацией города Ачинска, Комиссии представлено не было.
В соответствии с приказом № 782 от 22.10.2010 «Об изменении состава Комиссии по рассмотрению дела № 307-15-10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства» председателем Комиссии назначен Захаров В.М., руководитель управления.
В целях установления обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего дела, Комиссией была запрошена и получена дополнительная информация:
- положение о проведении конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда (приложение № 1 к постановлению администрации города Ачинска Красноярского края от 23.11.2009 № 293-п);
- решения, протоколы, иные документы, принятые в ходе проведения конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда;
- разрешение, выданное на размещение временного торгового объекта, расположенного по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома № 12;
- заключенный договор аренды земельного участка для размещения временного объекта по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома № 12.
- информация о выданных на территории города Ачинска в 2009 году и за истекший период 2010 года разрешениях на размещение временных объектов;
- информация о лицах, в отношении которых в 2009 году и за истекший период 2010 года принято решение о возможности размещения временного объекта, но разрешение на размещение временного объекта не выдано;
- обоснование положениям законодательства включения в лист согласования размещения временного объекта, выданного <...> перечня согласующих лиц.
Согласно пояснениям администрации города Ачинска, направленным в Управление 11.05.2010, а также пояснениям представителя администрации, изложенным на заседании Комиссии 25.10.2010, указанный земельный участок никому не предоставлен.
Исследовав представленные материалы, заслушав пояснения сторон, Комиссия установила следующие обстоятельства.
1 марта 2009 года в г. Ачинске между 12 участниками был заключен договор № 1 простого товарищества (далее – договор № 1, договор простого товарищества). Целью указанного договора является извлечение прибыли (п. 1.1). В качестве основных этапов совместной деятельности участники договора простого товарищества определили следующие: подача коллективной заявки для рассмотрения проекта устройства торгового ряда; заключение договора строительного подряда на проведение строительных работ торгового ряда; заключение договора оказания услуг по изготовлению наружной рекламы торгового ряда; осуществление расчетов с кредиторами (подрядчиками, исполнителями); совместная эксплуатация торгового ряда и извлечение прибыли. Ведение общих дел товарищества в соответствии с п. 3.1 договора № 1 возложено на <...>.
02.03.2009 участники договора простого товарищества представили к рассмотрению постоянной комиссии коллективный проект устройства временного торгового ряда. 13.03.2010 товарищи обратились в постоянную комиссию с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения временного объекта по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома № 12.
Предоставление земельного участка под размещение торгового ряда по адресу: г. Ачинск, напротив ж/д № 12 по ул. Дружбы Народов согласно выписке из протокола № 06 заседания постоянной комиссии от 17.03.2009 было предварительно согласовано <...>.
В листе согласования предоставления земельного участка для размещения торгового ряда, выданном <...>, были указаны:
- ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае»;
- ОГИБДД по г. Ачинску и Ачинскому району;
- ГПН ГУ МЧС России по г. Ачинску и Ачинскому району;
- МУП «Ачинские коммунальные системы»;
- АФ ООО «КСК-Сервис»;
- ООО «Сибирьтелеком»;
- муниципальный инспектор администрации г. Ачинска;
- главный архитектор города Ачинска;
- отдел развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации города.
29 октября 2009 года один из участников договора простого товарищества <...> обратился к первому заместителю Главы администрации города Ачинска Аникееву В.И. с просьбой выдать разрешение на строительство торгового ряда, поскольку были получены согласования всех необходимых инстанций.
В ответе первого заместителя Главы города Аникеева В.И. (№ 01-24-1019 от 12.11.2009) на данное обращение указано, что обозначенный вопрос решается на заседании постоянной комиссии, своевременной подачи заявления в постоянную комиссию от товарищей не было. Кроме того товарищам было предложено принять участие в конкурсе.
Постановлением администрации города Ачинска от 23.11.2009 № 293-п утверждено положение о проведении конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда на земельном участке, расположенном по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, западнее жилого дома № 7 (далее – положение о конкурсе), а также утвержден состав конкурсной комиссии. В соответствии с положением о конкурсе его целью является улучшение архитектурного облика города. Организатором конкурса выступает администрация города Ачинска. В конкурсе могут принимать участие юридические и физические лица, предоставившие эскизный проект. Конкурсная комиссия определяет победителя путем голосования. Реализация проекта (размещение его на согласованном земельном участке) осуществляется в соответствии с Правилами размещения временных объектов на территории города Ачинска.
Указанный конкурс был проведен 25.02.2010 года. Согласно протоколу заседания конкурсной комиссии от 25.02.2010 тремя участниками – <...>, ООО «Континент», ИП <...> представлены проекты устройства временного торгового ряда, по результатам рассмотрения которых победителем был признан ООО «Континент».
Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы сторон, Комиссия пришла к следующим выводам.
Конституцией Российской Федерации (статьи 2, 9) в качестве основ конституционного строя закреплено что, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Согласно статье 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15 Конституции РФ).
В соответствии с установленным в статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядком предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.
Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах его компетенции.
В соответствии со статьей 11 ЗК РФ к компетенции органов местного самоуправления отнесены управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Кроме того согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Администрация города Ачинска в соответствии со статьями 47, 49 Устава города Ачинска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, в компетенцию которого входит предоставление и изъятие земельных участков.
Решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 31.05.2007 № 25-168р утверждены Правила благоустройства города Ачинска, согласно статье 19 которых установка объектов мелкорозничных нестационарных торговых точек (павильонов, киосков) осуществляется в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ачинска и Правилами размещения временных объектов на территории города Ачинска.
Правила размещения временных объектов на территории города Ачинска утверждены решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 22.06.2005 № 4-11р.
С 4 марта 2010 правила размещения временных объектов на территории города Ачинска (далее – Правила) признаны утратившими силу решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 19.02.2010 № 63-474р.
Таким образом, учитывая правила действия нормативного правового акта во времени, Комиссия приходит к выводу о том, что к отношениям, связанным с обращением <...> в постоянную комиссию, с выдачей предварительного разрешения предоставления земельного участка для размещения временного объекта, с проведением конкурса на лучший эскизный проект, применялись положения Правил.
Согласно положениям раздела 3 Правил земельные участки для размещения временных объектов предоставляются физическим и юридическим лицам по их заявлениям с прилагающимися документами. По результатам рассмотрения данных заявлений постоянная комиссия выносит решение о возможности размещения временного объекта и выдает заявителю выписку из протокола заседания комиссии и лист согласования с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб, организаций – владельцев сетей, согласование которых необходимо для оформления земельного участка и установки (возведения) временного объекта. Срок сбора согласований не должен превышать 2-х месяцев с момента выдачи листа согласования. При наличии положительных согласований секретарем постоянной комиссии выдается разрешение на размещение временного объекта.
При этом в пункте 3.6 Правил установлен перечень согласований для размещения временного объекта, которыми являются:
- заключения государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
- заключение управления государственного пожарного надзора и его территориальных органов;
- согласование государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
- заключение специального уполномоченного государственного органа управления по использованию и охране водного фонда – при размещении объектов в водоохранных зонах.
Указанный перечень носит закрытый характер.
Комиссия отклоняет довод администрации города Ачинска о том, что пункт 3.6 Правил устанавливает лишь перечень согласований государственных органов, в дополнение к которым в листе согласования указываются организации, являющиеся владельцами коммунальных сетей и сетей связи.
Данный довод опровергается положениями Правил. Пункты 3.5 и 3.6 Правил находятся в системной взаимосвязи и определяют такие элементы порядка предоставления земельных участков как согласования размещения временных объектов, их оформление в виде листа согласования и заключений об отказе, срок сбора согласований, основание для отказа в разрешении.
Для оформления земельного участка необходимы согласно пункту 3.5 согласования контролирующих и надзорных служб, организаций – владельцев сетей. А согласованиями являются лишь указанные в пункте 3.6 заключения (согласования) четырех органов.
Комиссия приходит к выводу, что включение в лист согласования, выданный <...>, иных лиц, помимо ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае», ОГИБДД по г. Ачинску и Ачинскому району, ГПН ГУ МЧС России по г. Ачинску и Ачинскому району, не основано на указанных положениях Правил и носит усмотрительный, произвольный (дискреционный) и системный характер. Данный вывод подтверждается материалами дела.
В следующих листах согласования размещения временных объектов отсутствуют согласования органов, указанных в пункте 3.6 Правил:
1.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
2.В листе согласования, выданном <...> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
3.В листе согласования, выданном ООО «Камелот» - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
4.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
5.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
6.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
7.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;
8.В листе согласования, выданном <...> – отсутствует согласование государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
9.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения, управления государственного пожарного надзора;
10.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
11.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
12.В листе согласования, выданном ООО «Магистраль» - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
13.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;
14.В листе согласования, выданном <...> – отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора.
При этом Правила не устанавливают возможность и случаи не включения в лист согласования тех или иных органов, перечисленных в пункте 3.6.
Согласно объяснениям ведущего специалиста отдела развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации г. Ачинск, секретаря постоянной комиссии <...> от 04.06.2010 в каждом конкретном случае предоставления земельных участков для размещения временных объектов учитывается площадь объекта, его место расположения, специализация, в связи с чем в листе согласования, выданном <...> был определен полный перечень надзорных служб.
Комиссия не находит подтверждения наличия правовых оснований для указанных действий постоянной комиссии, поскольку в Правилах отсутствует данный порядок действий постоянной комиссии, равно как и отсутствуют бланкетные нормы о компетенции постоянной комиссии самостоятельно определять таковой.
Комиссия установила, что с 29 апреля 2010 года действует Положение о порядке размещения временных объектов на территории города Ачинска, утвержденное постановлением администрации города Ачинска от 26.04.2010 № 125-п. В соответствии с порядком предоставления земельных участков утвержден лист согласований с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб и организаций, заключения и согласования которых необходимы при размещении временного объекта (приложение 1 к Положению). В листе согласований обязательным являются:
- согласование главного архитектора города;
- согласование отдела развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации города;
- согласование владельцев коммунальных инженерных сетей или организаций, обслуживающих данные сети;
- согласование владельцев сетей связи;
- согласование муниципального инспектора Администрации города;
- заключение Управления государственного пожарного надзора и его территориальных органов;
- заключение государственного органа, осуществляющего контроль безопасности дорожного движения, требуется при размещении объектов в придорожной полосе автомобильной дороги или в случае организации подъезда;
- согласование специального уполномоченного государственного органа управления по использованию и охране водного фонда - при размещении объектов в водоохранных зонах.
В случае размещения временных объектов, имеющих санитарно-защитные зоны, указанные в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, заявитель дополнительно представляет санитарно-эпидемиологическое заключение.
При размещении телекоммуникационного контейнера Положением установлено обязательное наличие следующих дополнительных документов:
- согласия собственников объекта либо организации, эксплуатирующей объекты или земельные участки, на которых предполагается размещение временного объекта;
- выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, документов, подтверждающих право собственности (иное вещное право) на объект недвижимого имущества, на котором предполагается размещение временного объекта;
- заключения государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора;
- заключения управления государственного пожарного надзора и его территориальных органов.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Как установлено Комиссией обращение <...> в постоянную комиссию осуществлялось в рамках предоставленных договором простого товарищества полномочий с целью строительства торгового ряда, дальнейшей совместной его эксплуатации и извлечения прибыли.
В соответствии со статьей 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Гражданское законодательство Российской Федерации устанавливает простое товарищество как форму объединения вкладов и совершения совместных действий без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. В соответствии с частью 2 статьи 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.
Учитывая, что договор простого товарищества заключен с целью извлечения прибыли, на основании статей 2, 1041 ГК РФ, Комиссия приходит к выводу о том, что участники данного договора являются хозяйствующими субъектами в понимании статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции».
Комиссией установлено, что целью деятельности участников договора простого товарищества являлось строительство торгового ряда по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома № 12, дальнейшая его совместная эксплуатация и извлечение прибыли. Однако согласно информации, представленной администрацией города Ачинска в управление 11.05.2010, а также на заседании Комиссии 25.10.2010, указанный земельный участок никому, в том числе участникам договора простого товарищества, не предоставлен.
Таким образом, товарищи не имеют возможность реализовать установленную в договоре № 1 цель их совместной экономической деятельности.
Комиссия, рассмотрев материалы дела, ходатайство <...>, пришла к выводу об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела, предусмотренных статьей 48 Федерального закона «О защите конкуренции».
На основании вышеизложенных обстоятельств Комиссия пришла к выводу о том, что действие администрации города Ачинска по включению в лист согласования, выданный <...> иных лиц, помимо ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае», ОГИБДД по г. Ачинску и Ачинскому району, ГПН ГУ МЧС России по г. Ачинску и Ачинскому району, является необоснованным и препятствует осуществлению участникам договора простого товарищества экономической деятельности, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
Учитывая, что Правила размещения временных объектов на территории города Ачинска, утвержденные Решением Ачинского городского Совета депутатов от 22.06.2005 № 4-11р, утратили силу, а в настоящее время действует Положение о порядке размещения временных объектов на территории города Ачинска, утвержденное постановлением администрации города Ачинска от 26.04.2010 № 125-п, Комиссия приходит к выводу о наличии оснований для выдачи администрации города Ачинска предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона «О защите конкуренции», Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства
Решила:
1.Признать администрацию города Ачинска нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
2.Выдать администрации города Ачинска предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, с этой целью администрации города Ачинска надлежит при предоставлении земельных участков для размещения временных объектов не допускать включение в лист согласования служб, организаций, иных лиц, не предусмотренных Положением о порядке размещения временных объектов на территории города Ачинска, утвержденным постановлением администрации города Ачинска от 26.04.2010 № 125-п, иными действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и органов местного самоуправления города Ачинска.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в арбитражный суд.
За невыполнение в установленный срок законного решения, предписания антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Председатель Комиссии
В.М.Захаров
Члены комиссии
В.А.Денк
О.Е.Деревягина