Отчет от 30.03.2007 г № Б/Н
О результатах деятельности Счетной палаты края в 2006 году
I.Организационно-правовое обеспечение и особенности деятельности счетной палаты
КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ В 2006 ГОДУ
Компетенция Счетной палаты Красноярского края (далее по тексту - Счетная палата края) определена Законом Красноярского края от 21.12.1995 N 8-193 "О Счетной палате Красноярского края", Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В 2006 году работа Счетной палаты края строилась в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Красноярского края на основе утвержденного годового плана работы, с учетом мероприятий, инициированных депутатами Законодательного Собрания края.
Организация деятельности Счетной палаты края, так же как и в предыдущие годы, строилась на основе развития принципов законности, объективности, независимости, гласности и последовательной реализации всех форм финансового контроля: предварительного, оперативного (текущего) и последующего.
Особое внимание при проведении контрольных мероприятий уделялось внедрению новых форм финансового контроля, давно закрепившихся в развитых странах и актуальных для внедрения в России. К ним относится аудит эффективности расходования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит давать оценку действиям органов власти всех уровней по управлению финансовыми ресурсами с точки зрения оптимизации расходов при достижении целей, заложенных в планах развития регионов.
Отдельным направлением в деятельности Счетной палаты края, через которую реализуется функция предварительного контроля, продолжает оставаться экспертно-аналитическая деятельность, в процессе которой проводится экспертиза проектов краевых законов.
К особенностям деятельности Счетной палаты края в 2006 году следует также отнести:
- дальнейшее развитие взаимодействия с Законодательным Собранием Красноярского края. Несмотря на то что за 10 лет деятельности Счетной палаты края, как контрольного органа нового типа, выработан формат конструктивной работы с высшим законодательным органом края, и Счетной палатой, и Законодательным Собранием края прилагались усилия для вывода данных взаимоотношений на новый уровень. Это выражалось в расширении участия Счетной палаты края в процессе обсуждения проекта бюджета и отчета о его исполнении на публичных слушаниях, в поиске новых, более наглядных форм доведения информации об итогах контрольных мероприятий, расширении участия постоянных комиссий Законодательного Собрания в формировании плана работы контрольного органа;
- совершенствование одного из основополагающих принципов демократизации бюджетного процесса - обеспечение его публичности и гласности, что подтверждается публикациями материалов Счетной палаты края в средствах массовой информации, специализированных отраслевых изданиях и в ежеквартальном информационном бюллетене Счетной палаты. В последнем на регулярной основе системно излагаются заключения и отчеты по результатам проверок, проведенных контрольным органом. Информация также регулярно размещается на сайте Счетной палаты в сети Интернет;
- расширение взаимоотношений непосредственно с ведущими участниками бюджетного процесса в лице департамента финансов края, департаментами, агентствами и службами администрации Красноярского края, а также с налоговыми и правоохранительными органами.
В 2006 году Счетной палатой края особо пристальное внимание уделялось вопросам организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях края, а также становлению органов муниципального финансового контроля. Поиск приемлемых и эффективных решений в этом направлении продолжается.
II.Основные результаты работы
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ КРАЯ В 2006 ГОДУ
За 2006 год Счетной палатой проведено 183 контрольных мероприятия, в том числе 149 - в порядке предварительного контроля и 34 проверки - в рамках текущего и последующего контроля.
Всего проведенными проверками было охвачено 125 объектов. Среди них 25 органов государственной власти (в том числе 15 органов государственной власти края), 11 администраций муниципальных районов и городских округов края, 3 администрации сельских поселений, 26 органов местного самоуправления (местных администраций), акционерные общества, унитарные предприятия и организации различных видов экономической деятельности, в том числе жилищно-коммунального и агропромышленного комплексов, учреждения культуры, здравоохранения и образования.
Как позитивное обстоятельство следует отметить, что в тех учреждениях, где проверки Счетной палатой осуществлялись неоднократно, сократилось количество нарушений по использованию бюджетных средств, упорядочен учет по их расходованию. Советом администрации края продолжается работа по совершенствованию системы управления краевой собственностью.
Вместе с тем контрольные мероприятия показали, что участниками бюджетного процесса не всегда принимаются своевременные меры по целевому и эффективному расходованию бюджетных ресурсов, часто не уделяется должного внимания защите интересов края в договорных отношениях, принятию своевременных мер по взысканию дебиторской задолженности, что приводит к длительному отвлечению средств.
В 2006 году с учетом внешней проверки отчета об исполнении краевого бюджета проверено использование краевых бюджетных средств в размере 56 млрд. рублей (контрольными мероприятиями было охвачено использование средств краевого бюджета за 2002 - 2006 годы).
Выявлены нарушения в использовании 1,2 млрд. рублей.
Установлено нецелевое использование 45,7 млн. рублей, неэффективное использование составило 569,3 млн. рублей, незаконное использование - 529,1 млн. рублей, прочие нарушения в использовании средств выявлены в размере 55,3 млн. рублей.
Потери краевого бюджета, связанные с убыточной деятельностью государственных предприятий; отсутствием надлежащего контроля за расходованием бюджетных средств; непринятием своевременных мер по погашению дебиторской задолженности; неприменением предусмотренных государственными контрактами (договорами) мер ответственности, с консервацией геологоразведочных и полевых работ на месторождениях полезных ископаемых, приводящих к увеличению объектов незавершенных геологоразведочных работ; незаконным отнесением в полном объеме платежей, поступивших от продажи иных земельных участков в местные бюджеты, оцениваются в 387,9 млн. рублей.
Наиболее крупные объемы нецелевого использования средств (79,9% от указанной суммы нецелевого использования) были выявлены в ходе проведения проверок использования средств краевого бюджета, предоставленных государственному предприятию Красноярского края "Сельскохозяйственное производственное объединение" в 2004 - 2005 годах; эффективности государственной поддержки использования сельскохозяйственных угодий в крае в 2004 - 2005 годах и внешней проверки отчета об исполнении краевого бюджета за 2005 год.
Наибольший удельный вес (51,8%) в общем объеме незаконного использования средств краевого бюджета занимают нарушения, связанные с перечислением и расходованием средств краевого бюджета без подтверждения соответствующими оправдательными документами. Свыше 44% от объема незаконного использования средств краевого бюджета приходится на расходы, связанные с финансированием федеральных полномочий, в нарушение положений Бюджетного кодекса РФ и иного федерального законодательства.
На результаты финансовой оценки эффективности управления объектами краевой собственности приходится 62% от общего объема неэффективного использования бюджетных средств. Финансовая оценка расходов бюджетных средств, не приведших к достижению требуемого результата, осуществленных с затратами сверх необходимого (возможного) на получение требуемого результата, не освоенных бюджетных ассигнований при наличии потребности в их использовании составляет 25% от указанного общего объема неэффективного использования средств краевого бюджета.
Основная доля от указанного объема по прочим нарушениям (98%) является результатом несвоевременного принятия нормативно-правовых актов, приводящего к нарушению законодательства (в том числе и несвоевременное внесение изменений в закон о краевом бюджете), и нарушений бюджетного учета.
Учитывая масштабную перестройку системы межбюджетных отношений, Счетная палата особое внимание уделяла проверкам исполнения и формирования бюджетов муниципальных образований. В 2006 году проверены бюджеты 11 муниципальных образований края (в 2005 году - 4).
В ходе контрольных мероприятий были проверены средства местных бюджетов в размере 2,1 млрд. рублей. Выявлены нарушения в использовании средств местных бюджетов на сумму 78,9 млн. рублей. В том числе установлено нецелевое использование средств местных бюджетов в размере 864,4 тыс. рублей, неэффективные расходы составили 42,7 млн. рублей, незаконные расходы - 25,2 млн. рублей, прочие нарушения и недостатки в расходовании средств местных бюджетов оцениваются в сумме 10,2 млн. рублей.
Наибольшая сумма незаконного использования средств местных бюджетов (79,3% от указанного объема незаконного использования) была установлена в ходе проверки бюджета Енисейского района: в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ предоставлялись бюджетные кредиты юридическим лицам, имеющим непогашенную задолженность по ранее предоставленным бюджетным кредитам, без проведения предварительной проверки финансового состояния организаций.
Заключения по результатам всех проведенных Счетной палатой края проверок, содержащие выводы и предложения принять исчерпывающие меры по устранению нарушений и недостатков, установленных в ходе аудиторских проверок, направлены в Законодательное Собрание Красноярского края, а также в исполнительные органы власти края и местного самоуправления.
Практически все заключения по итогам контрольных мероприятий рассмотрены на заседаниях постоянных комиссий Законодательного Собрания края.
Из анализа представленных Счетной палате документов следует, что материалы проведенных контрольных мероприятий обсуждены в проверенных организациях и в большинстве случаев ими разработаны и осуществляются мероприятия по устранению выявленных нарушений и выполнению рекомендаций Счетной палаты. Средства, использованные с нарушениями, восстанавливаются в краевой и местные бюджеты, устраняются недостатки в организации и ведении бухгалтерского учета.
По состоянию на 19.02.2007 устранены нарушения в использовании средств краевого бюджета в сумме 12,5 млн. рублей, в использовании средств местных бюджетов в размере 1,6 млн. рублей.
Таким образом, из предложенного к восстановлению на данный момент в краевой бюджет не восстановлено 4,7 млн. рублей, из них:
- 3141 тыс. рублей - нецелевое использование средств, выделенных на бурение скважины для обводнения пастбищ ООО СХП АПК Ачинского района. Материалы по нецелевому использованию средств направлены Счетной палатой в прокуратуру края;
- 904,1 тыс. рублей - средства краевого бюджета, использованные ККУГИ в 2003 году на оплату 4 контрактов по землеустройству, работы по которым по состоянию на 07.12.2005 не выполнены. По информации агентства по управлению краевым имуществом администрации края, в настоящее время по двум контрактам удовлетворены исковые требования на сумму 349,7 тыс. рублей и исполнительные листы предъявлены к исполнению;
- 265 тыс. рублей - задолженность перед ГКУ "Дом журналиста" администраций муниципальных образований за оказание информационных услуг по размещению на страницах газет официальных документов и почтамтов по подписке газет и реализации газет через розницу. По информации агентства печати и массовых коммуникаций администрации Красноярского края, в настоящее время государственным краевым учреждением "Красноярский краевой Дом журналиста" заявлены исковые требования о принудительном взыскании задолженности на сумму 218,7 тыс. рублей.
В 2006 году в рамках подписанных соглашений между Счетной палатой, прокуратурой Красноярского края и Главным управлением внутренних дел Красноярского края в правоохранительные органы края были направлены материалы по 8 контрольным мероприятиям, в том числе по 7 проверкам, проведенным Счетной палатой края в 2006 году, и 1 проверке, проведенной Счетной палатой края в 2005 году.
По материалам, направленным по инициативе Счетной палаты в прокуратуру края, прокуратурой Советского района руководителю МСУ БК "Шелен" внесено представление об устранении нарушений закона; материалы по АНО ФК "Металлург" направлены в УВД г. Красноярска для проведения проверки в порядке ст. ст. 144 - 145 УПК РФ; по проверке эффективности государственной поддержки использования сельскохозяйственных угодий в крае в 2004 - 2005 годах и внешней проверке отчета об исполнении краевого бюджета за 2005 год материалы направлены Ачинской межрайонной прокуратурой для проведения дополнительной проверки в УВД г. Ачинска и Ачинского района; по проверке использования средств краевого бюджета, предоставленных государственному предприятию Красноярского края "Сельскохозяйственное производственное объединение", по информации прокуратуры края, в настоящий момент в возбуждении уголовного дела отказано, но возможен пересмотр решения после проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятия службой финансового контроля администрации края.
По другим проверкам мер прокурорского реагирования не принято.
Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты края включала в себя экспертизу законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемых за счет средств краевого бюджета или влияющих на его формирование и исполнение.
В течение года в рамках предварительного контроля Счетной палатой рассмотрено 170 законопроектов. По 149 проектам законов, предусматривающим изменение доходов и расходов краевого бюджета, проведена экспертиза. Соответствующие заключения были направлены в Законодательное Собрание края. В том числе направлены заключения по законопроектам "Об утверждении отчета об исполнении краевого бюджета за 2005 год"; на проект закона "О краевом бюджете на 2007 год"; на 6 проектов законов края о внесении изменений и дополнений в Закон края о краевом бюджете на 2006 год; на проекты законов края по 16 краевым целевым программам и 31 заключение на проекты законов края по внесению изменений в действующие краевые целевые программы; 6 заключений на законопроекты, предусматривающих изменения краевого налогового законодательства; 8 заключений на проекты законов края, предусматривающих наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями; 15 заключений на проекты законов края, предусматривающих внесение изменений в законы края о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями. Также направлены заключения на законопроекты "О прогнозном плане (программе) приватизации краевого имущества на 2007 год", "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оформлению документов и регистрации прав собственности на земельные участки, выделяемые в счет земельных долей", "О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Красноярском крае"; о внесении изменений в Законы края: "Об управлении государственной собственностью Красноярского края", "О краевом жилищном фонде", "О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг", "О прогнозном плане (программе) приватизации краевого имущества на 2006 год", "Об образовании", "О защите прав ребенка", "О ежемесячном пособии на ребенка" и другие.
При подготовке заключений Счетной палатой проводится анализ соответствия законопроектов действующему законодательству, оценка состояния нормативной и методической базы, регламентирующей порядок формирования законопроектов и обоснованность расчетов.
По результатам экспертной деятельности в 2006 году можно отметить как улучшение качества подготовки проектов законов, так и наличие типичных недостатков, на которые ежегодно указывает Счетная палата края.
Представленные проекты законов по краевым целевым программам, как правило, разработаны с нарушением требований, установленных Порядком разработки и исполнения краевых целевых программ, утвержденным Постановлением Совета администрации края от 20.03.2006 N 50-п, так как не содержат базовых и прогнозируемых по годам значений целевых индикаторов, что не позволит в процессе их реализации оценить достижимость поставленных целей (проекты закона о краевых целевых программах "Культура Красноярья" на 2007 - 2009 годы, "Комплексные меры по преодолению распространения наркомании, пьянства и алкоголизма в Красноярском крае" на 2007 - 2009 годы, "Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации" на 2007 год и другие).
Отмечается и низкое качество разработки отдельных законопроектов. Так, краевая целевая программа "Укрепление материально-технической базы краевых государственных, муниципальных учреждений здравоохранения и краевых государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования Красноярского края" на 2006 - 2008 годы была утверждена Законом края от 6 июля 2006 года, т.е. спустя полгода после начала срока ее реализации. И до конца отчетного периода - 2006 года - в Закон края о названной краевой целевой программе дважды вносились изменения. В Закон края от 17.12.2004 N 13-2804 "О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг" в течение года изменения вносились 5 раз, ни один законопроект не был утвержден, один проект закона был отозван Законодательным Собранием края. Трижды вносились изменения в Закон края от 02.11.2000 N 12-961 "О защите прав ребенка". Причем последние два - с периодичностью не больше месяца.
По отдельным законопроектам Счетная палата края не смогла провести финансовую экспертизу, так как финансово-экономическое обоснование к проекту закона либо отсутствовало, либо не содержало необходимых сведений и расчетов.
Необходимо отметить конструктивную работу исполнительной и законодательной власти края по заключениям Счетной палаты края, особенно в части корректировок краевого бюджета. Если часть замечаний и предложений по объективным причинам не учитывается непосредственно при принятии законопроектов, то в большинстве случаев они находят отражение при внесении последующих поправок в закон края о бюджете.
Особое внимание уделяется подготовке заключений на проекты законов края о краевом бюджете на соответствующий год. Информация, которой обладает Счетная палата, проводимый анализ социально-экономического развития края и исполнения краевого бюджета позволяют подготовить обоснованное заключение на проект главного финансового документа края с внесением предложений по корректировке бюджетных параметров.
В 2006 году были подготовлены и направлены в Законодательное Собрание края и Губернатору края две аналитические записки: "О состоянии агропромышленного комплекса края и результатах оказания государственной поддержки из средств краевого бюджета" и "О состоянии готовности объектов строительства краевой адресной инвестиционной программы, предусмотренных к вводу в эксплуатацию в 2005 году".
В целях подготовки заключения на проект закона "Об утверждении отчета об исполнении краевого бюджета за 2005 год" осуществлена внешняя проверка в департаменте финансов администрации края.
При подготовке заключения особое внимание было уделено вопросу обеспечения выполнения основных задач, определенных бюджетным посланием Губернатора Красноярского края, в ходе исполнения Закона края "О краевом бюджете на 2005 год".
Учитывая результаты внешней проверки, Счетная палата края в целом охарактеризовала исполнение краевого бюджета как удовлетворительное, отмечая вместе с тем имеющееся отставание в достижении планируемых результатов в развитии экономики края, в повышении качества жизни населения, в мобилизации доходного потенциала с опорой на многоотраслевую структуру доходов, позволяющую нивелировать зависимость бюджета от конъюнктуры, складывающейся на рынке цветных металлов, в определении прогнозных показателей основных характеристик бюджета, дающих возможность более точно определять перспективы вложений в отрасли бюджетной сферы.
При планировании контрольных мероприятий Счетная палата стремилась всесторонне охватить ключевые вопросы исполнения краевого бюджета и бюджетного регулирования социально-экономического развития края.
При осуществлении контроля за формированием и исполнением доходов краевого бюджета в отчетном периоде внимание было уделено вопросам эффективности предоставления льгот по налогообложению имущества организаций, формирования доходной части краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований, а также обоснованности расчетов, полноты сборов и своевременности уплаты соответствующих платежей в бюджетную систему края.
Проведенный анализ показал, что отсутствие правовых оснований для предоставления органам исполнительной власти информации, составляющей налоговую тайну (ст. 102 Налогового кодекса РФ), не позволяет департаменту экономики администрации края получать всю информацию, требуемую для осуществления постоянного контроля за эффективностью предоставляемых льгот.
Отсутствует полная информация, подтверждающая отдельные заявляемые параметры в целях оценки обоснованности льготы, предоставляемой в отношении объектов жилого фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, на долю которой приходится 23% от суммы потерь бюджета от предоставления льгот на федеральном и краевых уровнях за 2005 год.
Невыполнение отдельными налогоплательщиками взятых на себя обязательств привело к недополучению доходов в бюджет края.
Так, ОАО "Авиакомпания "Красноярские авиалинии" не выполнила взятые при предоставлении льготы обязательства по принятию на баланс воздушных судов, приобретенных по договорам лизинга и принятых к бухгалтерскому учету после 31.12.2004 года, что было предусмотрено Законом края "О налоге на имущество организаций" и являлось одним из условий соглашения о сотрудничестве и принципах взаимоотношений между Советом администрации края и ОАО "Авиакомпания "Красноярские авиалинии". В результате фактические дополнительные поступления налога на имущество в 2005 году составили 1% от заявленной суммы (33 млн. рублей), или 0,3 млн. рублей, а экономия расходов авиакомпании от применения пониженной ставки по налогу на имущество в части поставленного на баланс имущества (двигателей) составила 1,2 млн. рублей. Учитывая стоимость имущества числящегося на забалансовом счете, бюджет недополучил в 2005 году 56 млн. рублей; в 2006 году дополнительные поступления составят лишь 9,2 млн. рублей.
За 2005 - 2010 годы объем льготы, предоставленной ОАО "Пикра", составит 235,5 млн. рублей, в то время как затраты на установку линии по розливу пива в банку согласно документам, представленным налогоплательщиком, равны 131,1 млн. рублей. Иными словами, уже в начале 2008 года без увеличения стоимости основных средств наступает окупаемость понесенных затрат, тем самым выполняются обязательства края перед налогоплательщиком. Следовательно, предоставление льготы в размере 104 млн. рублей за 2008 - 2010 годы будут являться необоснованной поддержкой из средств краевого бюджета ОАО "Пикра".
Материалы проверок бюджетов 11 муниципальных образований (города Ачинск, Канск, Назарово, Сосновоборск, Железногорск; поселок Солнечный; районы Абанский, Енисейский, Емельяновский, Партизанский) показали, что по-прежнему, как при формировании, так и при исполнении местных бюджетов, имеются типичные нарушения и недостатки, регулярно отмечаемые Счетной палатой.
При этом принципиально новым подходом при проведении указанных контрольных мероприятий стало использование элементов аудита эффективности с целью комплексного анализа бюджетов территорий.
В городских округах имеется ряд проблем, являющихся типичными для периферии: "уход центров прибыли", разорение ряда ранее действовавших промышленных предприятий, не вписавшихся в новые рыночные отношения.
Во всех проверенных территориях в 2004 - 2006 годах наблюдается сокращение численности постоянного населения, как в порядке естественной убыли, так и ввиду миграционного фактора, который во многом обусловлен сокращением объемов производства и депрессивным состоянием экономики. Одним из проблемных вопросов, оказывающих влияние на развитие территорий, является безработица, особенно в сельской местности.
Практически во всех муниципальных образованиях на низком уровне остается развитие малого и индивидуального предпринимательства, которое может и должно стать одним из резервов увеличения занятости населения в экономике.
В 2006 году сохранилась тенденция сокращения доли собственных доходов муниципальных образований и увеличения доли безвозмездных поступлений из краевого бюджета в виде дотаций, субвенций и субсидий.
Остается значительным разрыв между размером фактически собранных на территориях доходов и потенциальными возможностями муниципальных образований их создавать. О чем свидетельствует и рост задолженности по налоговым и неналоговым доходам по отдельным городам и районам края.
Формирование доходной части бюджетов поселений осложняется отсутствием в настоящее время информации о начислении и об уплате налогов и сборов от налоговых органов с детализацией до поселений.
Имеющийся комплекс проблем с оформлением прав собственности на землю не позволяет решать вопросы по одному из основных источников доходов муниципальных образований - земельному налогу. Кроме того, следует отметить, что из-за изменения сроков уплаты в 2006 году у большинства бюджетов поступления по земельному налогу оказались выпавшими.
Самым стабильным источником доходов местных бюджетов в настоящее время остается налог на доходы физических лиц, формируемый в ряде территорий в основном за счет фонда оплаты труда "бюджетников".
Перед главами территорий стоит непростая задача по повышению наполняемости бюджетов в первую очередь доходами от собственности, администрирование которыми возложено на органы власти муниципальных образований, путем повышения эффективности ее использования.
Требуется проведение инвентаризации имеющихся в собственности муниципальных образований объектов имущества, что по большинству территорий не было осуществлено в основном по причине отсутствия в бюджетах средств на эти цели.
Отсутствие должного контроля за своевременным внесением в бюджет арендной платы за землю и муниципальный нежилой фонд способствует потерям бюджета в виде непогашенной задолженности. Необходимо отметить низкий уровень претензионно-исковой работы отделов и комитетов по управлению муниципальным имуществом администраций городов и районов края.
В ходе проверок бюджетов муниципальных образований устанавливаются нарушения как собственных положений о бюджетном процессе, так и требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, регламентирующих основы составления, рассмотрения и утверждения бюджетов (статьи 169, 172, 173, 174, 175, 178, 179, 181, 182). Отмечались и нарушения основных этапов исполнения бюджетов по расходам, установленных главой 24 Бюджетного кодекса РФ.
В подавляющем большинстве муниципальных образований отмечается низкий уровень бюджетного планирования, что подтверждается многократными корректировками местных бюджетов в течение года, в том числе и под фактическое исполнение, а также при исполнении бюджетов. Имеют место перемещение бюджетных ассигнований внутри расходной части бюджетов, зачастую без финансово-экономических обоснований, иногда носящих хаотичный характер. Все это в конечном итоге приводит к несоблюдению принципа достоверности бюджета (статья 37 Бюджетного кодекса РФ), требующего надежности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета.
Практически во всех решениях муниципальных образований о бюджете неправомерно расширены полномочия финансовых органов по сравнению с полномочиями, определенными Бюджетным кодексом РФ, в части предоставления права уточнения бюджетной росписи.
Отдельные управленческие решения органов власти местного самоуправления приводили к увеличению нагрузки на бюджеты территорий. За счет средств местных бюджетов вводились дополнительные льготы почетным гражданам муниципальных образований, расширялись льготы федеральным и краевым льготным категориям населения. Происходит рост численности работников аппарата управления.
Выявлялись случаи несоблюдения ограничений, определенных Законом края "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае", по установлению размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в части превышения предельных нормативов, установленных законом Красноярского края.
Проверки показали, что структуры администраций муниципальных образований не в полной мере соответствуют требованиям Закона края "О реестре муниципальных должностей муниципальной службы".
Муниципальные целевые программы принимались без четкой детализации программных мероприятий, не утверждались индикаторы оценки результативности финансовых вложений.
Администрациями муниципальных образований не налажена четкая работа по недопущению роста кредиторской задолженности бюджета.
В ходе исполнения бюджета главными распорядителями средств местных бюджетов допускалось отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность. Не принимались должные меры по взысканию дебиторской задолженности с давними сроками возникновения (более года), что свидетельствует о неэффективном расходовании средств местного бюджета.
При использовании муниципальной собственности имело место занижение размеров арендной платы за использование муниципального имущества, неэффективное управление объектами муниципальной собственности.
Сфера управления собственностью традиционно является одной из самых проблемных как для края в целом, так и для муниципальных образований. О чем свидетельствуют и проверки, проводимые Счетной палатой края.
Динамика поступлений от использования имущества, находящегося в краевой собственности за ряд лет, указывает на сокращение их доли по отношению к общему объему доходов краевого бюджета. Так, только с 2003 года с учетом доходов от продажи земли сокращение составило 2,4 процентного пункта (с 4,4% по факту 2003 года до 2% по прогнозу поступлений в 2007 году). При этом по отношению к плану 2003 года сокращение составило 3,6 процентного пункта.
Во многом это вызвано объективными причинами, связанными с приватизацией краевого государственного имущества. В этой связи все большую важность приобретают поступления от использования земли. Однако рост доходов краевого бюджета от аренды земли напрямую зависит от процесса регистрации прав собственности края на земельные участки, который пока еще не получил достаточного развития.
При этом на протяжении ряда лет прогнозные планы приватизации по количеству объектов не исполнялись в полном объеме и, как правило, в течение года подвергались корректировкам, что свидетельствует о низком качестве подготовки и исполнения программ приватизации.
Значительно снижают эффективность сдачи в аренду краевого государственного имущества недостатки и упущения при заключении договоров аренды, несовершенство нормативной правовой базы, непринятие мер по уменьшению задолженности в части перечисления арендных платежей в краевой бюджет.
Отсутствует надлежащий контроль со стороны органов исполнительной власти края за использованием краевого имущества, управлением акционерными обществами с долей участия Красноярского края в уставном капитале через институт представителей государства. Не утверждены принципы дивидендной политики в отношении акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в краевой собственности.
Не используются в полном объеме резервы дивидендных выплат для пополнения доходной части бюджета при том, что государство, владея более чем 25% акций ряда обществ, осуществляющих перечисление дивидендов в краевой бюджет, в лице своих представителей в органах управления имеет возможность активного влияния на принятие соответствующих решений.
Не завершено создание достоверного и полноценного реестра краевого государственного имущества, не решена проблема его бухгалтерского учета.
В реестр показателей экономической эффективности деятельности внесены соответствующие данные только по двум третям государственных предприятий и акционерных обществ с краевой долей собственности в уставном капитале, находящихся в реестре государственного имущества Красноярского края.
Принимая во внимание ресурсный потенциал Красноярского края в виде имеющихся на его территории природных богатств и ухудшающуюся экологическую обстановку, Счетной палатой края пристальное внимание было уделено вопросам использования средств краевого бюджета в сфере природопользования.
Проведенные проверки в рамках контроля за расходами краевого бюджета на охрану окружающей среды и природных ресурсов показали, что проблемы управления природно-ресурсным блоком отчасти обусловлены объективными трудностями, связанными с тем, что даже за охваченный период времени неоднократно менялась структура управления отраслью, соответственно корректировались подходы к решению задач в сфере природопользования и экологии, менялись механизмы финансирования, неоднократно изменялось законодательство, перераспределялись полномочия и объемы финансовых ресурсов в краевом бюджете. В то же время выявились и субъективные недостатки в процессе управления природно-ресурсным блоком.
Эффективность использования средств краевого бюджета в сфере природопользования снижается из-за отсутствия последовательного и перспективного планирования мероприятий с учетом их практического применения, экологической и экономической результативности. Имеет место направление средств на многочисленные мероприятия, имеющих научно-исследовательскую и информационную направленность, что лишь косвенно влияет на улучшение экологической обстановки. Ряд выполненных и оплаченных работ впоследствии не используются.
Проверки использования средств краевого бюджета, выделенных на оказание государственной поддержки сельского хозяйства, показали неэффективность действующего механизма стимулирования сельскохозяйственного производства из-за недостаточного объема выделяемых средств, распыления ресурсов по многочисленным направлениям при отсутствии комплексной программы развития отрасли.
В заключениях Счетной палаты края неоднократно отмечалась неэффективность государственной поддержки агропромышленного комплекса за счет средств краевого бюджета, предоставляемых через государственное предприятие Красноярского края "Сельскохозяйственное производственное объединение" (далее по тексту - "Сельхозобъединение"), учрежденное в целях создания устойчивой системы координации и взаимодействия администрации края, администраций городов и районов с сельскохозяйственными товаропроизводителями, предприятиями пищевой и перерабатывающей промышленности, торговли, направленной на обеспечение продовольственной безопасности Красноярского края.
Вместо достижения основной цели - получение прибыли "Сельхозобъединение" выполняло несвойственные функции, которые сводились к выдаче товарных кредитов без гарантии возврата. Несмотря на всемерную поддержку, с начала деятельности до 01.10.2005 года суммарные убытки "Сельхозобъединения" достигли 361 млн. рублей. В результате покрытия убытков за счет средств, переданных в хозяйственное ведение, по состоянию на 30.09.2005 утрачено 56% полученных ресурсов.
Проведенные проверки по контролю за использованием средств краевого бюджета, направляемых на финансирование инвестиционно-строительной и жилищно-коммунальной сфер, показали, что главными распорядителями средств допускается ненадлежащее выполнение обязанностей, предусмотренных ст. ст. 158, 160 Бюджетного кодекса РФ в части осуществления контроля за представлением отчетности и достоверности информации о проверке документов, а также за эффективным использованием средств.
Отсутствие необходимой заинтересованности в получении конкретных результатов от вложения средств нарушает принцип экономности и эффективности их использования, установленный ст. 34 Бюджетного кодекса РФ.
При выделении субсидий в нарушение Бюджетного кодекса РФ не всегда осуществлялось долевое финансирование.
Государственными и муниципальными заказчиками практикуется формальный подход к определению подрядчиков на строительные объекты. Не учитывается их финансовое состояние, что отражается на сроках строительства и, как следствие, приводит к его удорожанию.
Так, формальное отношение к работе конкурсной комиссии привело к определению победителя-подрядчика на ремонт школы в с. Новгородка Иланского района ООО "Фрост", не обладающего необходимыми мощностями и ресурсами для освоения за 4,5 месяца бюджетных средств в сумме 4252,8 тыс. рублей.
В результате учебный процесс для учащихся начался в школе со II полугодия - 14.01.2007.
Проверка целевого использования средств краевого бюджета, направленных в 2004 г. и за 9 месяцев 2005 г. на реализацию краевой целевой программы "Строительство жилья взамен ветхого и аварийного жилищного фонда в Красноярском крае" на 2002 - 2005 годы, показала, что недостаточность финансирования способствовала затягиванию сроков строительства (до 12 лет). Нормативные сроки строительства не выдерживались во всех территориях края, кроме г. Красноярска. Увеличение объемов финансирования мероприятий КЦП в 2004 - 2005 годах в 6 раз (в том числе за счет краевого бюджета в 6,7 раза), в сравнении с 2002 - 2003 годами, не оказало должного влияния на итоги ее реализации, так как за период с 2002 года по сентябрь 2005 года фактически профинансировано лишь 18,1% от программных назначений. Не выполнены основные показатели КЦП: снесено 11,2% ветхого (аварийного) жилья от программных назначений; построено и приобретено 44,1% жилья; переселено 40,7% населения от планируемого показателя. Не реализовано в течение всего периода действия КЦП мероприятие по строительству объектов коммунального назначения, на которое предусматривалось 18,7% от программных назначений.
Недостаточная эффективность принимаемых решений отмечена Счетной палатой и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В 2005 году в контролирующие органы поступило значительное количество жалоб от населения на низкое качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Анализ проверок службы архитектурно-строительного надзора и жилищного контроля администрации края, а также обращений граждан на действия исполнителей ЖКУ по Красноярску, поступивших в Роспотребнадзор в 2005 году, показывает, что, несмотря на контроль за работой организаций ЖКХ и применение системы штрафов со стороны заказчика - департамента городского хозяйства администрации г. Красноярска, основой для жалоб со стороны населения является неудовлетворительное качество предоставления коммунальных услуг при все возрастающих тарифах.
Следует отметить, что количество получателей жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг ежегодно сокращается при увеличении общего числа льготников, что связано как с повышением уровня доходов населения, так и с изменением расчетной базы (размера среднедушевой величины прожиточного минимума социально-демографических групп по соответствующим природно-климатическим зонам и изменения законодательства).
Проверка полноты поступления, целевого и эффективного использования средств краевого бюджета на реализацию краевой целевой программы "Обеспечение жизнедеятельности образовательных учреждений" на 2004 - 2005 годы, показала, что совместная последовательная работа органов исполнительной и законодательной власти края, органов местного самоуправления, образовательных учреждений, а также своевременное и в полном объеме финансирование программы позволили оснастить 378 образовательных учреждений установками автоматической охранно-пожарной сигнализации и системами оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, провести в 157 учреждениях ремонт электрических сетей и электроустановок, провести в 231 учреждении ремонт систем отопления и водоснабжения, оснастить 203 образовательных учреждения приборами искусственного освещения, приобрести для 344 учреждений ученическую мебель.
По данным агентства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации Красноярского края, количество пожаров и возгораний, зарегистрированных в образовательных учреждениях края, в 2005 году сократилось на 27 случаев по сравнению с 2003 годом и составило 24 случая. В 2004 и 2005 годах не зарегистрировано ни одного пострадавшего против 5 человек в 2003 году. Материальный ущерб, нанесенный бюджету в результате пожаров, в 2005 году составил 177,8 тыс. рублей против 954,2 тыс. рублей в 2003 году.
Вместе с тем нельзя сделать однозначные выводы об уровне эффективности использования средств, выделенных на реализацию программы. В ходе проверки были установлены факты нецелевого, незаконного и неэффективного использования средств.
Агентство образования администрации Красноярского края не обеспечило экономное использование ресурсов, выделенных на установку ОПС в краевых образовательных учреждениях, не приняло меры к подрядчикам за нарушение сроков выполнения монтажных работ по установке охранно-пожарной сигнализации и ремонтных работ в краевых образовательных учреждениях.
Финансирование субвенций и субсидий путем авансирования производилось Главным финансовым управлением администрации Красноярского края при отсутствии заключенных контрактов. Программные средства до четырех месяцев находились на счетах бюджетополучателей без движения.
В центре внимания Счетной палаты края находились и вопросы организации поставок продукции, работ (услуг) для нужд Красноярского края.
Проверка эффективности деятельности краевого государственного учреждения "Служба государственного заказа Красноярского края" показала, что существующая система размещения государственных закупок для нужд края не может быть признана полноценно эффективной, прежде всего с точки зрения создания условий для развития конкурентной среды, а также обеспечения контроля за исполнением государственных контрактов и повышения персональной ответственности должностных лиц, получения информации, позволяющей оценить экономический эффект для краевого бюджета.
В области контроля за расходами на национальную оборону, национальную безопасность, правоохранительную деятельность и судебную систему в отчетном периоде проведены проверки по реализации государственных функций по мобилизационной подготовке, по осуществлению полномочий органов исполнительной власти края по обеспечению деятельности мировых судей, по использованию средств краевого бюджета на финансирование подразделений милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел Красноярского края.
III.Организация контроля за устранением нарушений, выявленных в ходе проверок счетной палаты края
Контроль за устранением нарушений, выявляемых при проведении контрольных мероприятий, содержит в себе целый комплекс мер, включающих анализ получаемой информации об исполнении доходной и расходной частей бюджетной системы края, выявление положительных и негативных процессов в экономике, выработку соответствующих предложений по улучшению работы, совершенствованию бюджетного и налогового законодательства, другим экономическим вопросам.
Следует отметить, что Счетная палата края в период проверок одновременно оказывала содействие проверяемым организациям в восстановлении и правильном ведении бухгалтерского учета, устранении недостатков в исполнении смет расходов и приведении их в соответствие с требованиями действующего законодательства, а также муниципальным образованиям в организации бюджетного процесса.
Выявленные, но не устраненные в ходе проверок недостатки находятся на контроле Счетной палаты края, по ним проводится соответствующая работа.
Высока результативность рассмотрения заключений по итогам контрольных мероприятий на постоянных комиссиях Законодательного Собрания края. В подавляющем большинстве депутатами поддерживаются выводы и предложения Счетной палаты края. На основе анализа материалов проверок даются соответствующие поручения и рекомендации исполнительной власти края, органам местного самоуправления, постоянным комиссиям Законодательного Собрания и Счетной палате края, при необходимости выносятся решения об обращении в прокуратуру.
Советом администрации края также даются соответствующие рекомендации участникам бюджетного процесса по устранению выявленных нарушений по материалам проверок Счетной палаты края.
Основными мерами по устранению выявленных нарушений, отмеченных в заключениях Счетной палаты края, как правило, являются:
- возврат в краевой и местные бюджеты израсходованных не по целевому назначению, незаконно или неэффективно используемых бюджетных средств, устранение задолженности по платежам в краевой бюджет;
- предложения по внесению изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на устранение условий или причин, способствующих выявленным нарушениям и отклонениям в процессе формирования и расходования бюджетных средств, неэффективному использованию бюджетных средств и государственного имущества;
- отмена или изменение нормативных и распорядительных документов органов исполнительной власти и руководителей хозяйствующих субъектов, расторжение договоров и контрактов или внесение в них необходимых изменений и дополнений в случаях их несоответствия действующему законодательству или создания условий для неэффективного расходования бюджетных средств или управления государственным имуществом. В целом по результатам проверок в заключениях Счетной палаты края вынесено 288 предложений, направленных на устранение нарушений, выявленных проверками. На настоящий момент из них реализовано 214.
IV.Выводы, предложения и задачи на перспективу
1.В отчетном периоде Счетной палатой края обеспечивалась реализация целей и задач, возложенных на нее Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом Красноярского края, Законом Красноярского края от 21.12.1995 N 8-193 "О Счетной палате Красноярского края" и иными нормативными правовыми актами Красноярского края.
Определено, что при расходовании средств краевого бюджета не все участники бюджетного процесса проявляют должную ответственность и стремление к их экономному и эффективному использованию, что приводит к нецелевому, незаконному и неэффективному расходованию ресурсов краевого бюджета.
Вместе с тем имеет место постепенное снижение удельного веса сумм выявленных нарушений по отношению к объему проверенных расходов при увеличении размеров краевого бюджета и качественном усилении состава коллектива контрольного органа.
Показательно, что аналогичные тенденции отмечает и Счетная палата Российской Федерации, соотнося это не с ухудшением работы органов финансового контроля, а с усилением спроса за финансовые нарушения и профилактики их недопущения. Поэтому в современных условиях своей главной задачей Счетная палата края ставит развитие аудита эффективности, что должно идти неотрывно от процесса формирования и реализации новых методов бюджетного планирования, выработки критериев оценки результатов бюджетных вложений, а соответственно, и действий органов исполнительной власти по управлению общественными фондами.
Как уже состоявшиеся позитивные факторы необходимо отметить произошедшие изменения в бюджетном законодательстве края, а также переход на казначейское исполнение краевого бюджета, что улучшило качество его исполнения, снизило возможности для злоупотреблений.
2.Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой края в 2006 году, практически подтверждают выводы, сделанные Счетной палатой края в предыдущие годы.
Прослеживается усиление зависимости доходов краевого бюджета от экспорта сырьевых ресурсов и уровня мировых цен на них, что делает бюджет очень чувствительным к положению дел на рынке цветных металлов и затрудняет оценку объективности предусмотренного в краевом бюджете объема поступлений налога на прибыль организаций. В качестве аргумента можно отметить, что удельный вес прогнозируемых поступлений по городу Норильску в краевом бюджете (без включения ЗАТО и автономных округов) с 2005 года по 2007 год (первоначальный план) вырос на 6,7 процентных пункта и составляет 45,3%. Сложившаяся динамика отрицательно характеризует развитие экономики края в сторону ее диверсификации.
В результате доходная часть бюджета в рамках 2006 года была увеличена за счет налога на прибыль организаций на 15 млрд. руб. по сравнению с первоначально утвержденными назначениями, что негативно влияет на бюджетную политику края, бюджетный процесс в целом и приводит к эйфории в расходовании средств. А также не позволяет на этапе формирования и утверждения бюджета глобализировать расходы бюджета и определить приоритеты расходов на стадии формирования бюджета.
Аналогичная ситуация складывается с краевым бюджетом на 2007 год, на что Счетная палата края обращала внимание уже на этапе рассмотрения проекта бюджета на 2007 год. Так, за январь - февраль 2007 года увеличение доходов бюджета в части налога на прибыль организаций составило 3,7 млрд. руб. исходя из увеличения среднегодовой цены на никель до 30000 долларов США и снижения цены на медь до 5500 долларов США за тонну. При этом средняя цена на никель за февраль с поставкой немедленно составляет 41171 доллар США за тонну.
Программой развития края предусматривалось ежегодно формировать в составе краевого бюджета бюджет развития, а также в годы благоприятной рыночной конъюнктуры при высоких ценах на основные виды продукции экспортно ориентированных предприятий края либо на природные ресурсы предусматривалось формирование стабилизационного фонда.
В Программе развития края эффективность реализации программных мероприятий оценивалась в том числе и по платежам в региональный бюджет, рассчитанным в ценах 2003 года. Так, реализация мероприятий должна была обеспечить платежи в региональный бюджет в 2005 году в сумме 4485 млн. руб., в 2006 году - в сумме 7960 млн. руб., в 2007 году - 9057 млн. руб.
Программой развития края предусмотрено финансирование мероприятий:
- за счет средств бюджета субъекта РФ в ценах 2003 года в 2005 году в сумме 2933 млн. руб., в 2006 году - в сумме 4694 млн. руб., в 2007 году - в сумме 4879 млн. руб.;
- за счет средств федерального бюджета (на безвозвратной основе) в ценах 2003 года в 2005 году в сумме 1264 млн. руб., в 2006 году - в сумме 3428 млн. руб., в 2007 году - в сумме 3763 млн. руб.
В материалах бюджетного послания на 2007 год по данным вопросам никаких пояснений не представлено.
Не завершено создание полноценной системы учета краевого имущества, существуют значительные резервы для увеличения поступлений в бюджет доходов от собственности, в том числе поступающих в виде арендной платы и дивидендных выплат.
Практически отсутствует объективная оценка положения отрасли сельского хозяйства, а также обоснованные расчеты потребности средств, необходимых для достижения показателей сельскохозяйственного производства, обозначенных в плане социально-экономического развития края. Без утвержденных программ развития или стабилизации отрасли, содержащих конкретные целевые показатели и последовательность государственной поддержки, можно говорить о неэффективности бюджетных расходов на кредитование сезонных затрат, на кадровое обеспечение агропромышленного комплекса, а также поддержку растениеводства, учитывая ухудшение состояния сельскохозяйственных угодий и массовое банкротство хозяйств. Сосредоточив на краевом уровне все виды государственной поддержки АПК, краевые органы управления отраслью отдалились от бюджетополучателей, заменив взаимоотношения масштабной перепиской, повысив тем самым цену ошибки при принятии управленческих решений и расширяя перечень участников бюджетного процесса, не обладающих соответственными полномочиями и ответственностью.
Остаются нерешенными проблемы управления природно-ресурсным блоком. В крае не сформулирована четкая стратегия с соответствующим обеспечением, в виде законодательно утвержденных краевых целевых программ в отраслях и направлениях природопользования, с определением конкретных задач и финансовой базы на среднесрочный период, что снижает эффективность использования средств краевого бюджета и не позволяет оценить качество проводимой органами исполнительной власти края политики в сфере использования природных богатств и обеспечения экологической безопасности.
Исполнение расходов краевого бюджета осуществляется в условиях отсутствия количественных и качественных показателей социально-экономической результативности расходов главных распорядителей средств краевого бюджета.
В отдельных муниципальных образованиях планирование доходов бюджетов осуществляется "от достигнутого" без учета прогноза социально-экономического развития территории, сведений о налоговой базе и муниципальном имуществе, без принятия действительно напряженных планов, способствующих повышению ответственности за выполнение утвержденных назначений.
3.По-прежнему негативное влияние на бюджетный процесс оказывают:
- отсутствие законодательно утвержденной программы социально-экономического развития края;
- несовершенство федерального законодательства, направленного в основном на решение задач и проблем федерального уровня, без учета региональных интересов;
- действующий механизм сметного финансирования бюджетополучателей не создает стимулов к сокращению издержек, экономии бюджетных средств, повышению качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг, не ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов;
- неурегулированность нормативно-правовыми актами края ряда вопросов в сфере управления краевой собственностью;
- отсутствие четкой стратегии и приоритетов в финансировании, приводящее к распылению средств краевого бюджета, что, в свою очередь, ведет к потерям краевого бюджета, связанным с увеличением объемов незавершенных работ;
- отсутствие должного ведомственного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;
- на фоне произошедших изменений налогового и бюджетного законодательства как для краевого, так и для местных бюджетов все большую важность приобретают поступления от использования земли, рост которых напрямую зависит от процесса регистрации прав собственности на земельные участки, не получившего в настоящее время достаточного развития;
- крайняя слабость организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, нерешенные вопросы раздела и регистрации имущества между муниципалитетами, муниципалитетами и краем, связанные с масштабным изменением полномочий, нехватка квалифицированных кадров.
4.Более четкой и прозрачной стала система межбюджетных отношений. Вместе с тем в условиях реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на первый план выступает проблема обеспечения сбалансированности местных бюджетов соразмерно имеющимся полномочиям.
5.В 2006 году в крае отмечалась положительная тенденция увеличения числа органов финансового контроля представительных органов местного самоуправления. Однако основными проблемами создания и функционирования органов внешнего финансового контроля муниципальных образований являются недостаточность финансовых средств и нехватка квалифицированных кадров. Счетная палата края, определяя свою роль в указанном процессе, ставит своей целью расширение взятых на себя функций координатора в решении задач муниципальных контрольных органов, связанных с повышением уровня квалификации их сотрудников путем организации обучающих семинаров, оказания регулярной консультационной, учебно-методической и иной помощи. Вырабатываются предложения по оптимизации расходов на содержание местных контрольно-счетных органов.
Все перечисленное будет способствовать реализации выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации по обеспечению легитимности решений органов местного самоуправления по проектам бюджетов и отчетов об их исполнении.
6.В целях совершенствования бюджетного процесса и обеспечения большей прозрачности при формировании и исполнении краевого бюджета Счетная палата полагает целесообразным предложить Совету администрации края:
- активизировать работу по переходу к новой модели управления бюджетными средствами на основе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
- выработку ключевых показателей оценки жизненного уровня населения для определения критериев эффективности деятельности исполнительных органов власти края;
- обратить внимание на то, что государственная поддержка инвестиционной деятельности, в том числе предоставление налоговых льгот, требует более взвешенного подхода, ориентированного на обеспечение достижения запланированных показателей в части бюджетного и социального эффектов при реализации инвестиционных проектов;
- проанализировать и остановить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных краевых целевых программ, разработать и утвердить показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за качество подготовки краевых целевых программ и за конечный результат.
7.Требует дальнейшего совершенствования методологическое и методическое обеспечение контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты края.
В этой связи Счетная палата края намерена шире внедрять в практику работы принципы системного аудита, включающего в себя три важнейших компонента:
- финансовый аудит как оценку законности произведенных расходов;
- аудит эффективности как оценку целесообразности и продуктивности расходования ресурсов;
- стратегический аудит как экспертизу достижения национальных целей, поставленных руководством страны и края. Оценка их реализуемости и результативности с точки зрения ресурсоемкости и ресурсообеспеченности.
8.Динамично меняющееся бюджетное и налоговое законодательство, реальная государственная политика, реализуемая в крае в форме приоритетных национальных проектов и "демографических" целевых программ, рост и улучшение финансирования социально значимых расходов потребует дальнейшего совершенствования форм и методов деятельности Счетной палаты края, повышения качества контрольной и экспертно-аналитической работы.
В 2007 году Счетная палата края планирует включиться в работу по аудиту крупных национальных проектов и четырех первоочередных направлений социально-экономического развития края, обозначенных Губернатором края: дом, деревня, демография и дети. Особое внимание будет уделено:
- эффективности распоряжения растущими ресурсными возможностями органами власти всех уровней;
- наличию системного подхода и развитости проектного управления;
- доступности и качеству здравоохранения с позиции решения проблемы демографии в крае и оценки эффективности ресурсов на реализацию краевой отраслевой программы здравоохранения.
9.Одним из факторов, препятствующих повышению качества государственного и муниципального управления, является коррупция. Особую настороженность вызывает динамика выявляемых в крае правонарушений, совершаемых должностными лицами.
В связи с этим одной из первоочередных задач должен стать анализ действующего законодательства и разрабатываемых законопроектов на предмет коррупциогенности, который послужит основанием для необходимой трансформации нормативного регулирования, по возможности целиком исключающей возможности для злоупотреблений и преступлений в финансовой сфере органами власти всех уровней.
10.Сложившиеся правовые условия позволяли Счетной палате края выполнять возложенные на нее задачи. Однако правовая база обеспечения деятельности Счетной палаты нуждается в дальнейшем совершенствовании. Особое внимание необходимо уделить внесению изменений в Закон края "О Счетной палате Красноярского края" с целью приведения его в соответствие с действующим бюджетным законодательством. Необходимо отметить, что и на федеральном уровне необходимо разработать и принять отвечающую современным принципам организации государственного управления в Российской Федерации единую концепцию государственного финансового контроля, федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, внести назревшие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, ряд других законодательных актов в целях обеспечения единства правовых и методологических основ как внутреннего, так и внешнего государственного финансового контроля.
11.Для эффективного решения задач контрольно-аналитической деятельности в настоящее время разработаны информационные системы государственного контроля, которые дают возможность систематически накапливать информацию о состоянии социально-экономического развития региона и бюджетов всех уровней, сопоставлять фактические результаты с установленными стандартами и нормами, проводить комплексный анализ и многовариантное прогнозирование процессов развития во взаимосвязи с внешними факторами. Счетной палатой РФ планируется уже к 2009 - 2010 годам войти в единую информационную систему, объединяющую все субъекты Российской Федерации.
Настоящий отчет утвержден и рекомендован к публикации коллегией Счетной палаты Красноярского края 30 марта 2007 года (протокол N 7).
Председатель
Счетной палаты
Красноярского края
И.А.ЛАНЧИНСКИЙ